Plate-forme des acteurs non étatiques du Sénégal

Possibilités et défis de la participation

Les différentes Conventions de Lomé ont souvent été considérées comme un « pré carré », réservé aux gouvernements centraux. L’Accord de Cotonou rompt avec cette tradition. Pour la première fois, un large éventail d’acteurs sont invités à devenir de véritables partenaires du développement dans le cadre de la coopération ACP-UE, associés au dialogue politique et à la formulation des politiques.

Source : Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM).

Les stratégies de développement mises en place après l’indépendance ont attribué la responsabilité principale aux gouvernements centraux dans la promotion de la croissance et du développement. Les conventions de Lomé ont repris en grande partie cette politique puisqu’elles n’offraient aux autres acteurs de développement (comme la société civile, le secteur privé ou les gouvernements locaux) que des possibilités restreintes de participer à la formulation et à la mise en œuvre des politiques, et qu’un accès très limité aux ressources. Des dispositions spéciales ont certes été prises en faveur de l’approche microprojets sous Lomé I (1975-80) et d’une coopération décentralisée sous Lomé IV (1990-95). Mais la participation se limitait en général à la mise en œuvre de projets au niveau local impliquant relativement peu de ressources. Il n’existait en fait guère de possibilités de dialogue structuré sur des questions politiques ou de priorités en matière de coopération.

Rien d’étonnant alors qu’on ait constaté, lors du lancement par la CE du processus de consultation dans le cadre du « Livre vert » sur l’avenir des relations ACP-UE (1996), que la plupart des acteurs non étatiques considéraient Lomé comme appartenant aux gouvernements centraux. Cette situation de monopole étant toutefois vue comme contraire aux changements importants intervenus dans les pays ACP (libéralisation économique, démocratisation, décentra-lisation, etc.), l’élargissement de la participation au partenariat est devenu un thème prioritaire dans les négociations de l’Accord devant prendre la succession de Lomé IV. Ce thème s’est avéré difficile à traiter, pour des raisons à la fois politiques (certains pays ACP étaient contre ce principe) et pratiques (manque d’expérience et d’expertise sur la meilleure manière d’élargir la participation à la coopération ACP-UE).

Les innovations de l’Accord de Cotonou

Sur le plan de la participation, l’Accord de Cotonou rompt radicalement avec le passé. L’Accord contient une large palette de nouvelles dispositions juridiques offrant à de nouveaux acteurs du développement la possibilité de participer de manière intensive à la coopération ACP-UE. Il faut noter que cette participation y est définie comme l’un des principes fondamentaux de la coopération (article 2).

Alors que l’Accord de Cotonou reconnaît aux pays ACP le droit de définir leurs stratégies de développement « en toute souveraineté », il accorde aussi un « rôle complémentaire » à d’autres acteurs du développement. Un chapitre consacré aux acteurs du partenariat (articles 4-7) définit les principes de base, précise les rôles et les responsabilités et identifie les acteurs éligibles. La principale innovation est que la participation ne sera plus limitée à la mise en œuvre de projets conçus par les gouvernements. Pour la première fois, les pays ACP et l’UE se sont juridiquement engagés à impliquer de nouveaux acteurs à la fois dans la formulation de la coopération ACP-UE et dans l’évaluation des résultats. Ils ont promis un accès plus large aux financements disponibles dans le cadre des Programmes indicatifs nationaux (PIN) et des Programmes indicatifs régionaux (PIR). Sur le papier, il s’agit d’un tournant politique décisif comparé aux précédentes conventions de Lomé.

Les formes de participation

L’Accord de Cotonou cherche à concilier la responsabilité qui revient légitimement aux gouvernements centraux dans les processus de développement, à la nécessité d’une meilleure participation des autres acteurs du développement.

Cela n’est pas toujours facile, comme en témoigne l’article 4 de l’Accord de Cotonou qui décrit de façon détaillée la manière dont pourrait être organisée la participation des nouveaux acteurs. Cet article prévoit que les acteurs non étatiques seront selon le cas :

  • informés et impliqués dans des consultations sur les politiques et les stratégies de coopération, sur les priorités en matière de coopération et sur le dialogue politique ;
  • dotés de ressources financières ;
  • impliqués dans la mise en œuvre de projets et de programmes de coopération dans des domaines les concernant ou dans lesquels ils ont un avantage comparatif ;
  • dotés d’un soutien au renforcement des capacités afin de développer leur potentiel, de créer des mécanismes de consultation efficaces et de promouvoir des alliances stratégiques.

Comme déjà mentionné plus haut, ces dispositions offrent des perspectives prometteuses de participation en amont à la formulation des politiques et à la programmation (càd. le processus selon lequel les pays ACP envisagent d’utiliser les ressources qui leur sont allouées). Dans la pratique cependant, ce sont toujours les gouvernements centraux qui tiennent les rênes. Ce sont eux en effet qui déterminent dans une grande mesure la manière dont seront appliquées ces dispositions. En principe, chaque proposition de financement présentée par les acteurs non étatiques doit être approuvée par les gouvernements centraux. Dans les pays ou régions où l’environnement politique n’est pas propice à la participation, la mise en application des dispositions de Cotonou risque d’être une tâche longue et ardue. Les acteurs

L’article 6 de l’Accord de Cotonou identifie deux catégories d’acteurs de la coopération :

  • Les acteurs gouvernementaux, parmi lesquels notamment les acteurs au niveau local, national et régional ;
  • Les acteurs non étatiques, le secteur privé, les partenaires économiques et sociaux, y compris les organisations syndicales et la société civile sous toutes ses formes selon les spécificités nationales.

Trois remarques importantes doivent cependant être faites. Premièrement, l’Accord de Cotonou ne limite pas la « société civile » aux ONG. Au lieu de cela, il utilise un concept beaucoup plus vaste, incluant de nombreuses catégories différentes, telles que des associations de défense des droits de l’homme, des organisations de citoyens, des associations de femmes, des mouvements de défense de l’environnement, des organisations de paysans, des instituts de recherche, des médias, etc.

Deuxièmement, alors que les gouvernements locaux ne sont pas considérés officiellement comme des acteurs non étatiques, la lettre et l’esprit de l’Accord se rejoignent pour reconnaître qu’ils sont bien des nouveaux acteurs du partenariat, ayant une valeur ajoutée et un rôle spécifique à jouer. Ceci s’applique certainement aux pays ACP où est mise en œuvre une politique de décentralisation et où les gouvernements locaux constitue une sphère gouvernementale à la fois distincte et représentative. Etant donné leur éventuelle contribution au programmes de développement (réduction de la pauvreté, démocratie locale, développement économique local), ils doivent être eux aussi informés, consultés, dotés de fonds et soutenus dans le renforcement de leurs capacités.

Troisièmement, alors que les acteurs européens ne sont pas inclus dans la définition des « acteurs », l’Accord de Cotonou souligne la nécessité d’un partenariat et de liens entre les acteurs des pays ACP et de l’UE.

Les défis

L’extension des liens de partenariat entre les ACP et l´UE aux acteurs non étatiques et aux collectivités locales sera un exercice difficile. Elle suppose un soutien de la part des gouvernements (à la fois des ACP et de l’UE), un engagement des acteurs non étatiques eux-mêmes, des approches adaptées à chaque pays, ainsi que du temps et des occasions pour l’expérimenter.

La mise en œuvre d’une participation étendue pose plusieurs défis de mise en œuvre :

L’identification et la sélection des acteurs

La définition des acteurs a été au centre de débats serrés lors du processus de négociation. Il s’agissait de répondre à certaines questions pratiques. Par exemple : qui doit participer au dialogue ou avoir accès aux sources de financement ? Quels critères de sélection doit-on appliquer ? Qui doit procéder à cette sélection ? Quelles sont les garanties indispensables pour obtenir un processus de sélection transparent ? De quelle manière la participation doit-elle restée gérable (car les ACP et l’UE ne peuvent entretenir le dialogue qu’avec un nombre limité d’acteurs) ? Comment vérifier la légitimité et la capacité des acteurs non étatiques ?

L’Accord de Cotonou fournit une réponse assez brève à ces questions. D’abord, la reconnaissance des acteurs non étatiques est du ressort des parties, c’est-à-dire des gouvernements ACP et de l’UE.

Ensuite, les critères de sélection des acteurs non gouvernementaux incluent les trois points suivants : :

  • la manière dont ils répondent aux besoins de la population ;
  • leurs compétences spécifiques ;
  • le caractère démocratique et transparent de leur mode d’organisation et de gestion.

Les acteurs non étatiques craignent que ces dispositions ne laissent le champ libre à des processus de sélection arbitraires, en particulier dans les pays confrontés à des problèmes de gouvernance ou hostiles à l´idée du développement participatif. Ces craintes semblent être légitimes, mais un système de gestion ouverte a aussi ses avantages. Il permet par exemple d´utiliser les processus propres aux pays, reposant sur les réalités locales, pour sélectionner les acteurs, plutôt que d´appliquer des cadres rigides de critères formels qui pourraient exclure des acteurs non étatiques tout à fait valables.

En 2002, le Secrétariat ACP a pris l’initiative de formuler des lignes directrices en ce qui concerne les critères d’éligibilité des acteurs non étatiques, qui ont été en suite présentées à la Commission européenne. En décembre 2002, le Conseil des ministres ACP a approuvé une version amendée de ces lignes directrices.

Le manque d’information

Pour pouvoir participer réellement, les acteurs doivent être informés. À l’heure actuelle, la plupart des acteurs non étatiques et des collectivités locales ne connaissent pas l’existence de l’Accord de Cotonou, sans même parler des possibilités offertes par celui-ci. Les deux parties à cet accord se sont engagées à informer les acteurs non étatiques sur l’Accord de parternariat, sur les stratégies de programmation, de dialogue et de coopération, et sur les moyens d’obtenir des ressources financières. Les modalités de mise en œuvre de cet engagement ne sont pas encore claires. Dans ce contexte, les acteurs non étatiques européens peuvent jouer un rôle important en soutenant les flux d’information et des actions de prise de conscience.

La résistance politique

L’opposition des élites au pouvoir et l’habitude d’imposer les mesures d’en haut (comportements ancrés dans les services publics après des décennies de centralisation du pouvoir) pourraient limiter la place accordée à la participation dans de nombreux pays ACP. L’Accord de Cotonou contient deux mécanismes visant à protéger la participation. D’une part, les dispositions qui y sont afférentes sont des engagements légaux susceptibles d’être contrôlés par les institutions ACP-UE (par exemple l’Assemblée parlementaire paritaire), par d’autres organes (tel le Conseil économique et social) ou par les acteurs non étatiques eux-mêmes. D’autre part, l’Accord de Cotonou prévoit une évaluation périodique des performances des pays participants. L’octroi de ressources supplémentaires peut dépendre de ces performances. Il a été convenu que la qualité de la participation des acteurs non étatiques serait un des indicateurs à utiliser dans le processus d’évaluation.

La mise en place de dialogues structurés

Le dialogue entre les acteurs est un point clé de la future coopération ACP-UE. Toutefois, on ne sait pas encore clairement comment organiser le dialogue entre secteurs public et privé aux niveaux national, régional et global. L’Accord ne donne pas de précision à ce sujet . Il préfère une approche pragmatique, reposant sur les caractéristiques spécifiques de chaque pays. L’implication des acteurs non étatiques dans l’exercice de programmation est étudiée dans l’Infokit Cotonou 9.

Le financement

Le financement pourrait bien faire l’objet d’âpres discussions. L’Accord favorise l’accès aux ressources des PIN et PIR aux acteurs non étatiques, mais il reste vague quant aux impli-cations pratiques. Cette question est traitée dans l’Infokit 10.

Le renforcement des capacités

Une mise en œuvre efficace pourrait être contrariée par des problèmes de capacité rencontrés par chaque intervenant. Dans la plupart des pays ACP, les gouvernements n’ont pas l’habitude de faire participer les acteurs non étatiques. Les acteurs non étatiques ne sont en général pas prêts pour participer activement à la coopération ACP-UE. Ils ont besoin d’information, de temps pour dialoguer entre eux et également d’un appui institutionnel. Les délégations de l’UE, à l’effectif limité, ne sont pas vraiment équipées à ce stade pour promouvoir la participation. Pour enregistrer des progrès, il sera essentiel de recourir à l’article 4 de l’accord, qui prévoit de financer le renforcement des capacités


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